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莫志宏的博客

宪政经济学

 
 
 

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莫志宏

北京工业大学副教授,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会会员,从事宪政经济学和制度经济学研究。

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企业家才能受阻是土地问题、粮食安全问题等的核心  

2013-12-22 10:42:36|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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     12月13日闭幕的中央经济工作会议把保障粮食安全作为明年六大任务之首,粮食安全成为国家的“一号战略”。粮食安全的战略到底是依靠政府指令、命令来实现,还是依靠建立基本的制度规则,为企业家的探索性努力提供制度性保障来实现,这是个问题。没有任何社会公共利益是可以通过前者实现的。中央的政策如果不能聚焦到后者,必将陷入一次次的宏大战略目标提出、然后落空的循环。下面的思考是把农业、农村的问题放在分工经济社会的大背景下,使问题的关键症结得以自动呈现:

 

1. 在分工经济的大背景下,农业在性质上已经不再为满足小范围内的人口而进行的生产了,而是面向市场的生产了。这意味着,只要没有特别的制度限制,到底主要依赖土地还是别的生产要素进行生产,对于追逐利润的企业家来讲,实际上是没有区别的。农业生产在这个背景下,其实就是企业性质的生产,或者换句话说,也是企业家主导的生产。
  企业家当然既可以直接就是由农民转变过来的,也可以是在其他行业赚了钱而以土地为主要生产要素进行农业(或观光或其他生态友好型的)生产的,这不影响问题的性质。关键在于,我们需要调整思维,把过去关于“农业与非农业”的划界用一个全新的划界,即:“仅为小范围内的人群进行的生产(或小农生产)与面向市场的生产”来替代,认识到后者才应是分析的聚焦所在。
  下面,对于以土地作为主要生产要素的农业,我也就直接用“企业生产”来表示。
   
 2. 以农村土地作为主要生产要素的企业生产目前在中国存在诸多制度障碍。正是这些制度障碍使得我们企业家不可能像投资其他领域或利用其他生产要素一样对农村土地进行利用。农业与非农业的鸿沟从这个角度看,与其说是事物本身的性质造成的,不如说是由这些制度障碍——它们阻碍企业家把农村土地作为一种正常的生产要素加以利用,在“作为生产要素的非农村土地和其他生产要素”之间设置了人为的分割——造就的
 
 3. 有关的制度障碍造就的二元分割带来了几大严重后果:一是农村土地因为没有企业家的激活而处于低效利用状态;二是由于农村土地作为一种潜在的有利可图的资源而实际上处于价值洼地的状态,它一定会沦为有“能力者”——不是指合法经营的企业家,而是指能够操控法律或者至少能够获得权力恩准的企业家——的囊中之物。这造成了不公正的社会后果:能够和官员搞好关系的企业家,以及掌握了对土地到底怎么利用有界定权的政府是主要的得利者。
  
 4. 如果上面的思路是对的,那么这意味着,关键的问题在于消除那些不合理的制度障碍,使得企业家对于农村土地的利用同对于任何其他生产要素的利用一样是有坚实的法律为保障的。也就是说,只要在法律允许的范围之内,再不应该留下余地由权力来对企业家如何利用土地相机地进行规范。例如,一旦某个地区的规划法出台,那么,到底一块儿土地其潜在的用途范围就清楚了,只要企业家在这个范围之内,政府的权力就再也不能染指了。这对企业家就是一个稳定的保障。
   
  从大量调研的例子来看,目前即便是似乎成功的案例,也并非基于有法律保障的企业家权利而对农村土地进行的开发利用。实际上,如果不是因为企业家想做的事情正好和当地政府的目标一致,企业家是不敢贸然对农村土地进行开发投资的。其实,完全可以想象,因为是在政府意志允许的情况下企业家才对农村土地进行的开发,所以,企业家即便一边经营着但也绝不是完全没有顾虑的。他得随时关注政府的动向:是不是换了头儿了,想法变了,或者,中央政府又有新主张会对地方政府的行为产生影响了?
 
  这显然不是我们真正想得到的结果。我们想得到的结果是:企业家不需要根据任何政府的意愿,而是完全根据自己的判断在法律允许的范围内从事生产经营活动。政府喜欢或不喜欢,都不应该影响企业家的决策,因为,那是他的权利。
 
    5. 那么,怎么消除有关的不合理的制度障碍呢?我们又如何才能知道哪些制度障碍是应该被扫除的呢?我感觉,最好的方法是莫过于去了解那些曾经或正在或准备要以农村土地作为生产要素进行生产的企业家他们在实践的过程中遇到的麻烦、了解他们对于政策的各种顾虑。这也是我之前讲过的,作为理论家或者政策咨询者,在面对经验现实时,到底“看”什么的问题?
 
  我感觉,如果不是有意识地盯住普遍规则的形成,那么,我们就不可能最终使农村土地摆脱制度障碍而成为被企业家所用的生产要素。而只要这个目的不能实现,农村土地普遍地得到很好的利用就是不可能的,并且,有“能力者”依靠权力而对部分农村土地的价值寻租就必定会成为普遍的现象。
     
  现实中各种的土地流转措施照理说已经搞了很多年了。也不是没有企业家在农村土地上进行投资。但,如果不是致力于普遍的规则的形成,使得企业家对于农村土地的开发利用如同他们对于任何其他生产要素的利用一样得到法律的有力保障,从而不再面临权力的任意干涉,那么,被很多人认为的“成功”都一定不会有推广价值,也一定不是我们要的真正成功。

  
 6. 进一步,一旦认识到规范的落脚点在于清除不合理的制度安排,从而为企业家把农村土地作为生产要素加以利用铺平道路,那么,这也就意味着,中央的政策在大的思路上要转换。中央的政策目前主要不是针对如何清除不合理的制度障碍,而在于直接针对土地要怎么利用。实际上,在普遍的规则之内,土地到底要怎么利用,这是只有企业家才能判定的事情。到底是规模经营还是搞家庭农场,还是其他的可以想象的使得土地被利用的方式,这都只有风险承担的企业家根据具体情形进行判断之后才能知道。

        当然,中央的政策出台背后是经济学家们或农业专家们的咨询意见。在我看来,这些专家们最大的误区在于,把资源的有效配置理解成按照特定的方式来对资源进行利用(例如,当看到某个企业家通过规模化生产取得了成功,就说这是应该大力推广的)。他们意识不到,资源到底如何利用,是企业家需要判断的事情;政府的作用,不在于告诉企业家应该按照什么样的方式来进行生产,而在于为企业家的活动提供可信赖的法律保障。

      可以想象,如果中央的政策其重点不在于为企业家的自主决策提供制度上、法律上的保障,而在于提倡以及贬抑特定的资源利用方式,这样的政策不仅不利于企业家才能的发挥,反而是为现实中企业家的选择设置障碍。并且,这样的政策也一定缺乏连贯性,因为,今天某个专家可能看到规模化生产效益,但明天可能他又看到小的家庭农场不错;如果这样的“看”得到的经验最终主宰了政府政策,那么,这在现实中必然对企业家的决策造成严重干扰。最终的结果一定是,只有更善于政策投机的企业家才能够有一席生存之地,真正的企业家反而被淘汰。

  7. 最后,不合理的制度安排的清除,是建立在对于土地的整体规划的基础之上的。所谓粮食安全问题或者其他的公共利益问题的解决,是建立在这样的普遍规划基础之上的,而不是直接建立在权力对于个体行为进行控制或指令基础之上。目前一个认识上的严重误区就是,理解不了公共利益的实现只能通过普遍规则的建立。这导致了我们的制度规范中给权力的任意决断留下了很大的空间,以为,公共利益只能通过由权力来加以保障,殊不知,这样的做法既不能保障公共利益,也使权力的合法性受到极大质疑。

      在性质上,全国范围内进行土地的整体规划以及各地区内部的规划相当于对产权设置的普遍限制。任何的市场交易活动开展都以法律上事前就界定清楚的产权边界为前提。就此而言,土地的产权同其他任何的产权(如专利权、一般财产对象的所有权)一样,没有任何区别。至于这样的规划几年一变,变化所要遵循的原则或规则,以及规划的精细程度等等,这下一个阶段的问题。

 

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