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莫志宏的博客

宪政经济学

 
 
 

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莫志宏

北京工业大学副教授,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会会员,从事宪政经济学和制度经济学研究。

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再论公共政策的自我设限问题  

2010-12-26 21:37:05|  分类: 规则、自我约束与 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一个社会只要是分散决策,就不能保证任何时候分散决策出来的结果都是可欲的。大家都买车,导致拥堵问题凸显,自然地,人们会指望着有什么样的办法可以缓解这个问题。就公共政策的制定而言,理论上讲可以从两个完全不同的方向来解决问题:1. 通过限制人们的选择、约束人们的行为来解决问题,2. 不通过限制人们的行为,而是通过解决一些基本面的问题来解决这个问题。

从一般的规律上讲,公共政策的制定者,如果没有宪法、法律上的约束,那么,他们首先都是在前一个方向上想问题,反之,则在后一个方向上想问题。就经验观察而言,越是文明程度高的社会,政策制定的宪法、法律约束越多,越是比较“蛮荒”的社会,政策制定越是不受约束,想一出是一出,政策之间往往也缺乏连贯性。虽然在像非典、恐怖袭击、突发洪水等这样的紧急时刻政策制定不受各种条条框框的约束确实会比较有效率,但是,就常规的日常事务的管理来看,缺乏约束的政策制定会给一个社会制造极大的混乱与不便。这一点,虽然生活在这样的社会中人也有所认识,但不见得明白,为什么越是文明的国家在政策制定中往往遵循更多的限制性规则?这些限制到底有什么样的价值?

一个基本的道理是,政府一旦对人们的行为采取某种限制性的措施,人们必定会采取措施尽可能地抵消有关的限定性政策对自己的不利影响。这就是我们通常讲的“上有政策,下有对策”。在中国政策制定者当然知道民众普遍深谙各种钻空子的办法,于是乎在政策制定的时候也尽可能地预先把这些因素考虑进来。以日前北京市出台的机动车限牌政策为例。针对人们可能干脆上外地牌照以规避北京市政策的限号、限行政策,这次的新政策就对外地牌照的车可以行驶的时间和路段进行了严格限制。又如,由于担心12月23日的政策出来之后人们在很短的时间内蜂拥购车,政策直接把生效日期定在24日。

这次的限牌政策到底怎么操作、又会在哪些领域产生哪些后果,目前都很难预料。例如,已经有很多人猜测,限牌政策会对北京诸多的汽车经销商造成很大的影响,这又会对北京车市,包括汽车的价格等产生一系列的影响。进一步,就有人猜测,这样的影响如果远远超出了政策决策者当初的预见,会不会导致政策本身被吊销等等。

我讲这些的目的只是要表明,一个政策,如果是靠限制人们的行为来解决问题的,那么,由于人们的行为之间的关系是一环接一环的(例如,限制人们购车,就会影响到卖车的人,而卖车这个环节又会影响到造车这个环节),以及人们总是会通过各种办法来规避政策,因此,这样政策会不可避免地带来很大的社会经济影响,且这些影响往往都超出政策指定者最初的预期。进一步,由于一个政策对于社会经济的影响-如果不是良性的-又直接意味着新的社会经济问题,而这又会逼迫相关政府部门要么撤消原来的政策,要么出台新的政策以应对新产生的问题。

这样,我们可以看到,整个社会就陷入了一轮轮的“政策震荡”之中,而该社会中的人们 (不管是消费者还是生产者),都不得不“投机性地”生存:一方面,总是试图规避政策对自己将要产生的不利影响,另一方面,则试图利用有关政策赶紧为自己牟利。因为各种政策总是相机性的、不受约束地制定出来的,因此,这些政策往往不具有可持续性,自然地,人们无法形成对未来的稳定预期,在这种背景下,“投机”就是再自然不过的生存策略了。

中国与汽车有关的产业政策、消费政策仅仅是中国的政策乱象的一个领域而已。房地产市场过之而无不及。总之,在诸多的政策领域,我们看到,政府一时基于某种考虑减免某种税收、鼓励某种行为,一时又采取某种措施限制某种行为。生产汽车的、消费汽车的、造房子的、买房子的,乃至养猪的、新能源开发的,莫不受到多变的政府政策的干扰而乱象丛生。可以说,不受约束的公共政策在中国比比皆是。虽然我这里主要针对的是对限制个体行为的公共政策类型,但政府花纳税人的钱针对某些特别群体加以鼓励的种种政策措施也也一个道理。我不知道这些政策出台中间各个方向的专家学者们到底起了多少作用,还是因为部门利益作怪导致的,或者,仅仅是因为政策指定部门的决策水平低下,但不管怎样,只要哪一天我们的政策制定仍然是缺乏约束的(包括程序的和实质的两方面)、是可以随意通过限制人们的行为或者侵害人们的财产权,或者随意实施歧视性的政策而实现给定目的的,那么,中国特色的“政策震荡”就会难以避免,而我们的社会不管GDP增长如何,都与真正意义上的文明难以粘上边儿。当然,这也意味着,中国人投机性的行为倾向性将继续发展下去。

当一个社会一方面政策多变、缺乏连贯性,另一方面人们的投机性义行为越来越严重,这个社会就变得来越来越难以治理了(ungovernable)。宪政经济学的创始人布坎南也正是因为看到了美国社会的这个发展趋势,所以才一次次地强调宪政约束的重要性。短视的人们是看不到这些的。

不受约束的政府政策如果不是在全国范围内统一实施的,在中国这样的大国有时还有一个另外效应,即:本来一个政策是为了解决特定问题的,但由于相关主体的策略性行为,最后因为这种政策的实施,所有的主体都陷入了囚徒困境。例如,A省依靠某种不受约束的财政优惠措施吸引投资,那么,B省可能发现,自己也得这样做才行。某市为了支持本地车制造业的发展,给予购买本地车优惠性的财政支持,而其他地方的政府为了使当地的汽车制造商不受到这样的歧视性政策的影响,也不得不出台类似的规定;又如,北京市限制外地车的通行,那么,相应地,很可能其他城市也可能出台类似的政策也限制外地车在本市的通行。政策制定的宪政约束从这个角度看,也是为了避免各方陷入对各自都不利的行为策略之中。

 关于到底政府政策制定应该接受哪些基本的约束,这方面的问题由于刚好处于经济学和法学交界处,因此,比较缺乏研究。例如,法学家往往只知道,对于财产权和人身权的法律限制,需要基于更严格的程序,某些类型的权利甚至是基于任何程序都不可剥夺的等等,但是,他们很少系统地论述这样做到底对于一个社会有什么样的系统性的好处,不这样做又会如何等,而经济学家(主要是新古典经济学家)则往往理解不了一些事前的行为约束的意义所在,因为他们手上的分析工具决定了他们只能在个案决策的情形中讲如何基于最大化的考虑相机决策。经济学家基于的所谓最大化理性人模型也因此常常被称为“不受约束的最大化模型”(unconstrained maximization)。不过,从实践的角度,多理解一些基本的法治原理(例如,法律必须是普遍的,中立的;不得有歧视性等)以及它们是如何在政策中被很好地应用的(西方国家,尤其是美国的判例可以给我们提供这方面很多的素材),对于我国的政策制定还是很有用的。从这个角度讲,中国的法学家们去给公共政策制定者上上课,会比那些只知道“最大化算计”的经济学家更能够产生积极的社会价值(当然,如果法学家们还能够说清楚遵循有关的法治原理会有什么样的功利主义后果、不遵循又会如何,他们讲的理论会更容易被人接受)。

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